编者按
现代意义上的行政问责制发轫于近代英国，由英国实行多年的弹劾程序演变而来，以后逐渐为其他国家所接受和内化，并具有了全球化的趋势。2003年“非典”爆发后，我国启动了“问责风暴”，刮倒了一大批“太平官”、“混事官”、“误事官”。由于现有问责机制的缺失和多种因素的影响，官员问责有时成了一种“时装秀”。凤凰网网友说：问责制就像是机关枪，一通扫射过后，大片官员倒地，不料几个月甚至几天后，就陆续死而复生。如何完善我国的行政问责制是当前责任政府建设、服务型政府建设和法治政府建设的重大命题。为此，本刊编发了一组文章，从现实剖析、未来展望和国际借鉴三个维度关注我国行政问责制的建设和发展。
30个官员问责与复出典型事例分析
胡春艳 李贵
自2003年因“非典”启动“问责风暴”以来，问责浪潮此起彼伏，刮倒了一大批“太平官”、“混事官”、“误事官”。由于现有问责机制的缺失和多种因素的影响，官员问责有时成了一种“时装秀”——在舆论的前台官员受到问责，在舆论看不到的后台，官员正以各种方式悄然复出。问责官员的非正常复出不仅严重削弱了问责的威慑性，而且直接影响了政府的公信力。如何完善官员问责制是目前责任政府建设和法治政府建设的重大问题。
本文选取了“非典”、“大头娃娃”奶粉事件、彭水诗案、山西洪洞黑砖窑事件、三鹿奶粉事件、松花江污染事件、“6.28”打砸抢烧事件、胶济线铁路超速事故、“跨省追捕”事件、“周老虎”事件、山西临汾重大溃坝事故、宜黄拆迁自焚事件、重庆开县井喷特大事故、石首事件等，对与此相关的30个官员问责与复出典型事例予以分析。
一、30个官员的问责与复出
表1 问责官员职位构成
（一）复出官员问责前的职位
从表1可以看出，在30个官员问责与复出事例中，问责对象的职位有四类，分别是部级、厅级、处级和科级及以下。按所占比例来看，“部级”占23.3%、“厅级”占26.7%、“处级”占46.7%、“科级及以下”占3.3%。在这些问责与复出的官员中，“处级”占了46.7%，体现了明显的集中趋势，“部级”和“厅级”处于相对平衡的状态，大致都在20%以上30%以下，而科级及以下就较少。
（二）官员复出前后职位对比
表2 问责官员复出前后职位对比
从表2可以看出，被问责官员复出后的职位变化主要有升职、平职和降职三种类型。从所占比列来看，“升职”占13.4%，“平职”占43.3%，“降职”占43.3%。在上述三种类型中，平职和降职都占了43.3%，体现了明显的集中趋势。
（三）官员问责与复出时间差对比
表3 问责官员复出时间差
从表3可以看出，官员问责与复出的时间差分为7个等级，分别为提前调任、1-3个月、3-6个月、6-9个月、9-12个月、1年-2年、2年以上。“提前调任”占6.7%，“1-3个月”占26.7%，“3-6个月”占16.7%，“6-9个月”占16.7%，“9-12个月”占26.7%，“1年-2年”占3.3%，“2年以上”占3.3%。依据上列数据，我们可以发现，问责官员复出时间“1-6个月”的占了43.4%，复出时间“1-12个月”的占了86.8%，复出时间为1年以上的仅占6.6%。问责官员的复出时限基本集中于一年以内，体现了明显的集中趋势。
（四）复出官员被问责的方式对比
表4 复出官员被问责方式
从表4可以看到，复出官员被问责的方式主要有引咎辞职、免职、责令辞职、停职、行政记过处分、撤职、刑事处分7种。复出官员的问责方式排除了刑事处分，免职所占比例高达46.7%，体现了明显的集中趋势，引咎辞职所占比例也相对较多，占了26.7%，而停职、撤职和责令辞职所占比例较少。
二、30位问责官员的复出规律
（一）官员复出常态化
近年来，问责官员复出成为了常态。上至部级官员下至科级官员，无论是被免职、撤职、引咎辞职还是行政记过处分，很多都可以平职或者降职甚至升职而悄然复出。在舆论压力面前，官员往往被“高调问责”，经过“冷处理”后再“低调复出”。
（二）官员从问责到复出时间短
《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》明确规定：受到调离岗位处理的领导干部，一年内不得提拔；引咎辞职和受到责令辞职、免职处理的，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务，两年内不得提拔；受到降职处理的，两年内不得提拔，同时受到纪律处分的，按照影响期长的规定执行。从30位官员问责与复出的情况看，半年内复出占了50.1%，一年内复出占了93.5%，有的问责官员一周时间就马上复出，更有甚者提前调任复出。
（三）官员复出所任职务不合理
《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》对问责官员复出所任职务有明确限制，而根据对30位官员问责与复出典型事例的分析，其中平职复出的占了43.3%，升职复出的也占了13.4%，问责官员在较短时间内平职、升职复出违反了相关规定。
（四）官员复出不分问责轻重
本着“惩前毖后”的原则，应该容许一部分官员复出，但是应该秉承问责轻重的原则来安排复出。对那些因违反职业道德和伦理道德，对重大事件有直接责任，致使民怨沸腾、社会影响恶劣的官员，不能允许复出。对那些被追究法律责任的官员，无论其结果轻重，也都应该不予复出。对那些基本素质较好，因工作不力、失误引咎辞职的官员，应根据实际情况，允许复出。因为这一部分人承担的多是道义责任和领导责任，和事故的直接责任人受到党纪国法处理是两回事，特别是主动引咎辞职的官员，本身就显示了责任意识和羞耻之心，也表明了对公共职位和公共利益的尊重，不应当一棍子打死。这是公众能够接受的，也体现出政治理念与制度的理性。从30位官员问责与复出典型事例的分析中发现，被免职的官员复出概率占了46.7%，而引咎辞职和记行政大过等相对轻微的行政处罚的复出概率却只有26.7%、6.7%。
（五）官员复出程序不明
行政行为的行使要注重行政程序的完善、科学、透明。如果行政行为缺乏科学、透明、可操作性强的程序来支持，其本身的合法性便得不到保障。问责官员因过错被问责，其复出必须经过比普通行政任免更加严格的程序，才能彰显官员复出的科学性、严肃性。30位官员问责与复出典型事例的分析表明，当前官员的复出程序不明，人们往往是事后通过报纸、电视或网络才了解原本问责的官员复出了。官员复出程序不明，难免有“暗箱操作”之嫌，公众的知情权、监督权和参与权得不到保障，官员复出的合法性、合理性也难以得到监督与保障。
三、思考与建议
（一）完善官员复出机制
要制定完备的官员复出法律法规，明确规定官员复出的条件、时间以及职位，分类安排不同责任官员的复出。要制定严格的官员复出程序，对官员复出申请、复出调查、公布提名、复出论证、复出公示以及复出任职试用等几个方面加以详细规定。要积极引入社会力量的监督，确保复出的公正性。完善的官员复出机制要有健全的跟踪评估监督制度，切实对问责复出官员进行跟踪评估，包括问责官员是否承担了应有的责任，是否在新的岗位上做出了一定的业绩，是否符合复出的基本条件等等。
（二）多种问责机制联动
依靠监督和问责制来防止行政权力的滥用，通常有两种途径：一是通过国家权力之间的分权和制衡来制约行政权，即以公权制约公权；二是通过赋予充分的公民权利来抵制行政权的侵害和滥用，即以私权制约公权。官员的非正常复出表明，单纯的公权制约公权或私权制约公权效果是不理想的。在复杂的政治环境中，唯有强化多种问责制的联动，才能保证官员的正常复出。多种问责机制的联动要求不仅要加强行政问责的问责力度以及惩罚实施的力度，而且要强化社会问责的监督力度。
（三）政府与社会协作
单独由政府操控官员复出，容易暗箱操作；单独由社会力量监督官员复出，事倍功半。只有政府与社会力量协作，才能公平、公正、有效地解决好问责官员复出问题。对于一部分能复出的官员，政府需先公示给公众了解，接受公众的意见，适时安排一部分公众参与到官员复出的具体程序中来，接受群众的监督和评估。公众也可以向政府提供问责官员非正常复出的信息，政府依据相关程序进行调查，把调查结果公布给社会公众，取信于民。
（胡春艳系中南大学公共管理学院副教授，硕士生导师、博士；李贵系中南大学公共管理学院硕士）
（责任编辑：年巍）
